Wykonawcy jak i zamawiający już ponad dwa lata czekają na nową ustawę Prawo Zamówień Publicznych. Dlaczego tak długo to trwa i czy rzeczywiście nowe prawo w tym obszarze jest potrzebne?
Prace nad tą ustawą rozpoczęliśmy w ostatnim kwartale 2016 roku, więc rzeczywiście trochę to trwa, ale dlatego, że chcieliśmy, by ta ustawa była wypracowana wspólnie przez szereg podmiotów zainteresowanych rynkiem zamówień publicznych, by miały one swój udział w jej tworzeniu. Przeprowadziliśmy szereg debat ze środowiskiem naukowym, z wykonawcami, z zamawiającymi, z pełnomocnikami i konsultantami, którzy pracują przy zamówieniach publicznych a także ze środowiskiem kontrolerów zamówień publicznych. Z każdą z tych grup rozmawialiśmy, do każdej adresowaliśmy konkretne pytania, każda wnosiła swoje spostrzeżenia oraz wnioski. I dopiero po przeanalizowaniu tego całego materiału poglądowego rozpoczął się tak naprawdę proces tworzenia nowej ustawy. To oczywiste, że gdyby wszyscy powiedzieli, że podoba im się ta dotychczasowa, nic byśmy nie zmieniali. Ale wszyscy orzekli, że zmiany są konieczne. A skoro wszystkie podmioty widzą potrzebę zmian, trzeba było wyjść tym oczekiwaniom naprzeciw.
Efekt jest jednak taki, że kto dziś nie spojrzy na projekt tej nowej ustawy, to rzuca mu się w oczy przede wszystkim objętość – ponad 600 artykułów. Kto to będzie w stanie ogarnąć?
Rozumiem to, ale warto zwrócić uwagę, że są dwie optyki postrzegania tej ustawy w tym konkretnym aspekcie. Pierwsza jest ta, o której panowie mówicie: „Aż 620 artykułów, bardzo dużo”. Tym bardziej że do tej pory było ich 400. Natomiast druga optyka to spojrzenie głębiej, w zawartość tej ustawy. Są w niej nowe procedury uproszczone – do tej pory ich nie było. Zamawiający artykuły biurowe na 150 tys. zł i przeprowadzający inwestycję drogową, na przykład obwodnicę miasta, na 150 mln zł, stosowali dokładnie te same procedury. Takie teraz były oczekiwania rynku: zaproponujcie coś prostszego. Nie dało się tego wszystkiego napisać w postaci dwóch, czy trzech artykułów, nie chciano też mieć olbrzymiej liczby odwołań czy przywołań przepisów. Interesariusze mówili na przykład: „Ja jestem samorządem i ja tak naprawdę udzielam zamówień publicznych poniżej progów unijnych, więc nie wyobrażam sobie, że teraz będę skakał po ustawach i szukał odpowiednich odwołań. Chcę mieć wszystko od A do Z w jednym miejscu”. Poza tym w projekcie znalazła się nowa procedura konsyliacyjna. Uważam, że bardzo potrzebna.
W zakresie zamówień obronnych jest odrębna dyrektywa, pojawiło się więc pytanie, czy piszemy oddzielną ustawę, czy zostawiamy ją w jednym akcie prawnym. Decyzja była taka, że zostawiamy w jednym akcie prawnym. To jest płaszczyzna merytoryczna, z której wynika objętość tej nowej ustawy. Natomiast na jeszcze jedną rzecz muszę zwrócić uwagę. Otóż w czasie procesu konsultacji dostaliśmy trzy tysiące uwag i proszę mi wierzyć, że niemal wszystkie pisma zaczynały się mniej więcej w takim duchu: „Szanowni Państwo, dokument jest za obszerny, ale brakuje w nim jeszcze tego, tego i tego”. „Dopiszcie”, „uwzględnijcie”, „warto by jeszcze ująć” i tak dalej. Taka właśnie była optyka – dokument za duży, ale jeszcze brakuje w nim kilka rzeczy.
Jakie najważniejsze zmiany w rynku zamówień publicznych wprowadzi ta nowa ustawa? Oczekiwania interesariuszy są bardzo duże, co dostaną lepszego w porównaniu z tym, co mają dziś?
Jednym ze strategicznych celów tej ustawy było powiązanie systemu zakupowego z celami politycznymi i gospodarczymi państwa. Jeżeli w strategii długookresowej państwa mówimy, że stawiamy np. na tzw. zielone zamówienia, na elektromobilność, na innowacje, to ustawa ma umożliwiać pokazanie zamawiającym, że warto wydatkować środki na takie właśnie cele lub w zgodzie z takimi celami. Do tej pory nie było takiego mechanizmu w ustawie. A warto zwrócić uwagę, że za rok 2018 w reżimie Prawo Zamówień Publicznych wydatkowano 202 mld zł. To jest absolutny rekord. Rok wcześniej była to kwota 163 mld zł, czyli rynek rok do roku wzrósł do 25 proc. Jest więc propozycja, że Rada Ministrów będzie przyjmować politykę zakupową (której projekt przygotowuje Minister Przedsiębiorczości i Technologii), by interesariusze mogli realizować się na tym ogromnym rynku – prawie 10 proc. PKB – ale by też te realizacje były zbieżne ze strategią państwa. To pierwsze, powiedziałbym, że strategiczne oczekiwanie. Schodząc nieco niżej, mogę dodać, że interesariusze dostaną prostsze procedury i odrestaurowany konkurs, wszystko po to, by zwiększyć innowacyjność i konkurencyjność. Kolejna kwestia to położenie większego nacisku na przygotowanie postępowania i wykonanie zamówienia. Dla mnie zamówieniem publicznym jest odpłatna umowa majątkowa. To nie jest procedura, tylko umowa majątkowa. A skoro tak, to konsumuje ona wszystko, co się wiąże z umową. Nowa ustawa aspiruje do tego, by być zaangażowana również w etap realizacyjny. Reguluje kwestie zabezpieczenia wykonania umowy, płatności podwykonawców, zaliczek, zmian umów, odstąpienia od umowy.
Z tego punktu widzenia chodzi o całościowy proces – nie tylko przygotowanie zamówienia, ale również jego realizację. Wreszcie trzeci najważniejszy punkt nowej ustawy to zrównanie stron. Oczywiście nigdy nie będzie idealnej równości, czy symetryczności między zamawiającym a wykonawcą, ale staraliśmy się te relacje bardziej wyrównać. Jestem zwolennikiem tezy, że jeśli będziemy mieli silny rynek wykonawców, to będziemy mieli również silny rynek zamawiających. Wprost wpisaliśmy, że obie strony umowy, czyli zamawiający i wykonawca, zobowiązane są do tego, by dążyć do realizacji zamówienia. Tak więc obowiązek nie będzie zrzucony tylko na jedną stronę wykonawcę, czy zamawiającego, ale ustawa niejako wymusza na drugiej stronie współdziałanie w tej kwestii. Z drugiej strony są też zapisy, które przewidują limity kar umownych. Dziś w Prawie Zamówień Publicznych czegoś takiego nie ma. W nowej ustawie zaproponowaliśmy, by zamawiający przewidywali takie limity, by było to obowiązkowe postanowienie. Chodzi o to, by każdy wykonawca wiedział, że jak aplikuje, to na kary umowne musi założyć 10, czy 20 proc. To rozwiązanie, które jest szeroko stosowane w Europie i które się sprawdza.
A jakie korzyści ta ustawa przyniesie małym i średnim przedsiębiorcom, dla których dziś rynek zamówień publicznych w wielu sektorach jest szczelnie zamknięty?
Po pierwsze, procedurę uproszczoną, o której już wspominałem. Będziemy się w niej opierać w szczególności na oświadczeniach, czyli na pewno nie będzie to procedura skomplikowana. Po drugie, w procedurach poniżej progu unijnego nie będzie kwalifikowanego podpisu. Kolejna kwestia – nie będzie obowiązkowego wadium. Zostanie ono fakultatywne, czyli tylko jeśli zamawiający będzie tego wadium potrzebował. Zresztą jeśli zechce je zastosować do zamówień poniżej progu unijnego, to jego obowiązkiem będzie określenie wadium maksymalnie do 1,5 proc. Dziś wynosi ono 3 proc. Po czwarte – odwołania. Będzie można je wnosić we wszystkich możliwych sytuacjach. Po piąte – obniżenie wpisów od odwołań. Dziś dla sektora MŚP w zamówieniach poniżej progu unijnego to kwoty w wysokości 7,5 tys. zł oraz 10 tys. zł. Planujemy je obniżyć. No i nie wolno zapominać, że podejmujemy cały czas działania związane z informatyzacją zamówień publicznych. Chodzi o to, by składanie ofert było szybsze i łatwiejsze, by w jednym miejscu – w Biuletynie Zamówień Publicznych – można było znaleźć plany zakupowe wszystkich zamawiających i by te plany były na bieżąco aktualizowane. Planujemy również by w Biuletynie Zamówień Publicznych były dostępne informacje o tzw. „zamówieniach bagatelnych” o wartości między 50 tys. zł a 130 tys. zł. Chcemy także, by w jednym miejscu były dostępne dane związane z informacją o rzeczywistym wykonaniu zamówień. Dziś nie ma takich danych. Żeby je zebrać, trzeba działać na piechotę i na własną rękę. Proponujemy, by był obowiązek publikowania ogłoszeń o wykonaniu umowy, nie tylko o jej zawarciu. Tak więc dzięki nowej ustawie każdy mały i średni przedsiębiorca będzie miał prawo do pełnej informacji o zamówieniu, prawo do uproszczonej procedury oraz prawo do sprawiedliwej umowy. Obowiązkiem zamawiającego bowiem będzie współdziałanie przy umowie, jeśli natomiast wykonawca będzie niezadowolony z jakiegoś projektu postanowienia umownego, będzie mógł w każdej chwili wnieść odwołanie. Jak widać, prowadzimy szereg działań mających pomóc sektorowi MŚP w większym dostępie do rynku zamówień publicznych.
Proszę powiedzieć, jak cały ten projekt nowej ustawy przyjęły środowiska zainteresowane rynkiem zamówień publicznych?
Po pierwsze, chcę powiedzieć, że wspólnie z Ministerstwem Przedsiębiorczości i Technologii jesteśmy bardzo wdzięczni tym wszystkim, którzy zaangażowali się w tworzenia nowego prawa zamówień publicznych. Projekt został przyjęły bardzo pozytywnie. Usłyszeliśmy od wielu osób, że jest dużo lepiej, niż się spodziewali. Jeden z byłych prezesów UZP powiedział mi, że co prawda ma uwagi, ale generalnie jest to jego zdaniem bardzo dobra ustawa. Więcej nie powie, żebyśmy w Urzędzie i Ministerstwie nie stracili motywacji do dalszej pracy i żebyśmy dalej to wszystko tak skutecznie procedowali, ale widać, że nasza praca (UZP i MPiT) została doceniona. Natomiast na koniec chciałbym przypomnieć, że aspekt normatywny to jedno, ale o tym, jak będzie stosowana ta ustawa, będą decydowali konkretni ludzie. Życzyłbym sobie, byśmy wszyscy stosowali ją właśnie w duchu tych zmian, by za realizację każdego zamówienia taką samą odpowiedzialność brał na siebie i zamawiający, i wykonawca.
