Od pewnego czasu w polskiej debacie ekonomicznej zagościł temat powołania instytucji odpowiadającej za prowadzenie polityki fiskalnej. Chodzi o ciało, które można porównać do Rady Polityki Pieniężnej (RPP), czyli podmiotu dbającego w naszym kraju o stabilność cen. Taka Rada Polityki Fiskalnej (RPF), niech to będzie robocza nazwa tego organu, mogłaby przyjmować wiążące rekomendacje dotyczące poziomu zadłużenia publicznego. Rzecz jednak nie tylko w oddziaływaniu na dług publiczny czy deficyt sektora finansów publicznych, polityka fiskalna to znacznie więcej niż te kwestie. Obok wysokości długu ważne są także jego struktura, czyli to, kto jest w jego posiadaniu, czy w jakiej walucie jest on nominowany. Istotne są także takie elementy polityki fiskalnej jak relacja wydatków sektora publicznego do PKB czy ocena, jakie nakłady publiczne można uznać za inwestycje i potraktować w związku z tym łagodniej przy ocenie zadłużenia. Zadań dla takiej rady byłoby sporo i wydaje się, że mogłaby być ona cennym uzupełnieniem dla numerycznych reguł fiskalnych, których wprowadzenie wynika z unijnych regulacji. W Polsce obowiązuje obecnie stabilizująca reguła wydatkowa (SRW), która ma działać antycyklicznie czyli skłaniać do oszczędności w latach tłustych, aby zostawić miejsce na wydatki, kiedy przyjdą gorsze dni dla publicznej kasy.
Chociaż dominują pozytywne oceny tego rozwiązania, nie brak także głosów wskazujących na sztywność SRW wynikającą z przyjętego w niej algorytmu. Chodzi zatem o to, aby przy zachowaniu dobrej kondycji finansowej państwa nie tracić możliwości bardziej reaktywnej polityki fiskalnej. Taka rada mogłaby zresztą także alarmować w razie prób obchodzenia reguł fiskalnych, co stanowi silną pokusę dla rządzących, bez względu na opcję polityczną.
Debata na temat swobody w prowadzeniu polityki budżetowej toczy się zresztą nie tylko w Polsce. W Unii Europejskiej także podobna kwestia jest coraz śmielej podnoszona. Niedawno pojawił się pomysł nazywany symetryczną regułą długu. Stoi za nim unijne ciało doradcze ds. fiskalnych, tzn. Europejska Rada Budżetowa (jej członkiem jest m.in. były minister finansów w rządzie PO–PSL Mateusz Szczurek). Owa reguła polega na tym, aby te kraje, które mają lepszą sytuację budżetową, wydawały więcej niż te, którym finanse publiczne na to nie pozwalają. Póki co to jedynie idea, nie zmienia to jednak faktu, że wpisuje się ona w coraz bardziej ożywioną dyskusję nad parametrami fiskalnymi wpisanymi w Pakt Stabilności i Wzrostu. Nakłada on na państwa członkowskie UE limit długu publicznego wynoszący 60 proc. w relacji do produktu krajowego brutto oraz deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 3 proc. PKB. Praktyka dowodzi, że wiele krajów Wspólnoty ma bardzo poważny problem z przestrzeganiem tych wymogów. Jednocześnie doskwiera im stagnacja gospodarcza i wysokie bezrobocie, nie mogą jednak temu przeciwdziałać w związku z poziomem swojego zadłużenia. Powstają zatem uzasadnione pytania, czy obecne rozwiązania są optymalne, biorąc pod uwagę kontekst ekonomiczny.
U nas rozpoczęcie takiej dyskusji budzi pewne obawy. Przede wszystkim chodzi o reakcję rynków finansowych na ewentualne zmiany odnoszące się do obecnej reguły wydatkowej. Polska miałaby stracić zaufanie światowej finansjery oraz wielkich agencji ratingowych, dla których regułą jest gwarancją stabilności naszych finansów publicznych. Warto przy tym pamiętać, że instytucje podobne do RPF występują w niemal wszystkich państwach członkowskich UE. Nie mamy jej obecnie chyba tylko my. Czemu zatem po jej wprowadzeniu w Polsce miałby powstać jakiś niespotykany ferment?
Zresztą Rada mogłaby być uzupełnieniem SRW w tym sensie, że cześć wskaźników zawartych w numerycznej regule podlegałoby ocenie RPF, mogłaby ona także fakultatywnie zawieszać jej działanie, uznając że w obecnych warunkach makroekonomicznych lepsze będą inne rozwiązania. Tak osobiście widzę funkcje tej instytucji. Z drugiej strony dobrze, aby miała możliwość reagowania na próby obchodzenia regulacji gwarantujących stabilność finansów państwa.
Nietrafiony wydaje się także zarzut mówiący o tym, że przecież RPF odpowiadałaby za sprawy leżące w gestii Ministerstwa Finansów, zatem jej istnienie nie ma racji bytu. Idąc tym samym tokiem myślenia, zanegować można funkcjonowanie niezależnego ciała odpowiadającego za politykę pieniężną. Nikt poważny jednak się z takim postulatem nie wychyli. RPF nie decydowałaby o dokładnym przeznaczeniu środków budżetowych, to domena rządu, aby zawrzeć takie szczegóły w ustawie budżetowej, podobnie jak wiele innych kwestii odnoszących się np. do systemu podatkowego.
Ważne przy tym, aby powołaniu takiej instytucji jak RPF towarzyszyły odpowiednie bezpieczniki, w tym szczególnie, aby miała ona gwarancję niezależności, podobnie jak to wygląda w przypadku Rady Polityki Pieniężnej (RPP). Będzie to o tyle trudne, że RPP posiada zakotwiczenie w Konstytucji, w wypadku rady fiskalnej nie ma co na to liczyć. Niemniej warto, w miarę możliwości, zatroszczyć się o to, aby RPF dysponowała takimi przymiotami jak kadencyjność, niezależność finansowa, odpowiednie zaplecze analityczne. Powinna być to instytucja wyodrębniona ze struktur rządowych czy parlamentarnych, a jej skład tak dobrany, aby zapewnić dyskusję i ścieranie się ekonomicznych wizji.
Jeśli chodzi o uprawnienia takiego organu, to skłaniałbym się do opcji przyznającej mu twarde kompetencje upoważniające do wydawania wiążących wytycznych, tworzenie kolejnego ciała doradczego nie ma sensu. Chodzi o instytucję silną, z ustawowo określonymi prerogatywami i zadaniami. Tak aby cele, jakie będzie realizować, miały szansę na realizację i aby z jej wytycznymi liczyły się najważniejsze osoby w państwie. To zadanie trudne i wymagające gotowości do samoograniczenia dla władzy centralnej. W wersji soft taki podmiot byłby jednak jedynie kółkiem dyskusyjnym, a takich ciał mamy w Polsce dostatek.
Czy Rada Polityki Fiskalnej powstanie? Czas pokaże. Wiele wskazuje na to, że obecna władza bierze jej powołanie poważnie pod rozwagę. Dobrze zatem, aby był to projekt przemyślany.
