Pandemia COVID-19 pokazała bardzo ważną rzecz związaną z finansami publicznymi. Chodzi mianowicie o wpisany do konstytucji limit zadłużenia się w stosunku do PKB. Wiele osób powie, że to bardzo dobry zapis i nie widzi w nim żadnego problemu. I częściowo osoby te będą miały rację. Taki zapis jest bardzo dobry w okresie prosperity, gdyż hamuje populistyczne zapędy władzy do rozdawania lekką ręką pieniędzy, które w takim momencie nie powinny być wydawane. Jednakże w przypadku dekoniunktury zapis ten, wbrew temu, co się może wielu osobom wydawać, jest poważnym balastem istotnie wpływającym na dalsze możliwości rozwoju.
Sposób na przypodobanie się
Pomysł na wpisanie do ustawy zasadniczej maksymalnej relacji długu publicznego do PKB na poziomie 3/5 rocznej wartości produktu krajowego brutto nie wziął się znikąd. W 1997 r., kiedy finalizowano w Polsce konstytucję, w tym samym czasie na szczeblach europejskich (wówczas Wspólnoty Europejskiej) finalizowany był inny dokument. Chodzi o Pakt Stabilności i Wzrostu.
Jest to porozumienie pomiędzy państwami członkowskimi, które miałoby hamować zapędy niektórych krajów do nadmiernego zadłużania się. Konkretnie chodziło o to, by wyeliminować pokusę nadużycia, która występowała w czasie prosperity. Przy dobrej koniunkturze państwa chętnie się zadłużały, w efekcie czego w sytuacji kryzysu nie miały marginesu na zwiększenie wydatków.
W tamtych czasach takie myślenie było powszechne, gdyż nie było wiadome, do jakiego stopnia państwo może się bezpiecznie zadłużać. Wówczas ustalono, że bezpiecznym poziomem jest dług publiczny do PKB na poziomie 60 proc. Dziś wiemy, że jest on znacznie wyższy i zależny od wielu czynników.
Niemniej jednak Pakt Stabilności i Wzrostu zakładał, że dług publiczny nie może przekroczyć wspomnianych 60 proc., jeśli chodzi o stosunek do PKB, a deficyt budżetowy 3 proc. PKB. Już w momencie ustalania paktu większą wagę przywiązywano do deficytu, gdyż były państwa, które niespecjalnie spełniały kryteria związane z długiem publicznym. Wynika to z tego, że już w tamtym okresie część krajów nie realizowała założeń paktu, który dopiero wszedł w życie.
Polska w 1997 r. była stosunkowo młodą demokracją, która aspirowała do Wspólnoty Europejskiej. Z tego powodu ówcześni legislatorzy, chcąc przypodobać się Brukseli, postanowili wpisać limit długu do PKB na poziomie 60 proc. do konstytucji. Pisząc o tym, musimy pamiętać, by nie popełnić błędu prezentyzmu. Bądź co bądź ekonomia ćwierć wieku temu wyglądała nieco inaczej i inne było podejście do długu publicznego. Wówczas budził on znacznie większą grozę niż obecnie. Notabene zmieniło się to dopiero po kryzysie z 2008 r. Jednakże limit w konstytucji został zawarty i nikomu on nie wadził w okresie prosperity. Można nawet powiedzieć, że służył społeczeństwu, ponieważ ograniczał często nieracjonalne pomysły rządzących, które miały służyć korupcji politycznej, tj. kupowaniu głosów. Tak było do czasu. Konkretnie do czasu załamania koniunktury.
Świat zmienia paradygmat
Pierwsze problemy pojawiły się na przełomie dekad, kiedy w Polsce miało miejsce apogeum kryzysu gospodarczego, który wybuchł w USA w 2008 r. Wówczas zaczęło się szukanie pieniędzy i liczenie każdej złotówki. Dodatkowo problemem było to, że Polska była w ferworze przygotowań do EURO 2012 i wydatki inwestycyjne były znaczne. Ostatecznie w 2013 r. dobiliśmy z długiem publicznym do poziomu 56 proc. PKB. Wówczas udało nam się uniknąć limitu konstytucyjnego.
W tamtym okresie zmieniono jednak podejście do długu publicznego. Zaczął zmieniać się paradygmat. Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy też Bank Światowy, które dotychczas lubowały się w polityce austerity, zaczęły zmieniać poglądy. Uwidoczniło się to przy drugim kryzysie, którego właśnie jesteśmy świadkami. Bank Światowy i MFW całkowicie zmieniły paradygmaty ekonomii i jednogłośnie stwierdziły, że dług jest sprawą drugorzędną i państwa powinny ratować miejsca pracy i chronić społeczeństwo przed ubóstwem. O długu zacznie się myśleć później. Zresztą podobny sygnał wysłała Komisja Europejska.
To był znak dla państw, że mogą się zadłużać, a stare zasady ekonomii na razie mogą odłożyć na półkę. Sęk w tym, że Polska bardzo mocno przywiązała się do tych zasad, wpisując je sobie do konstytucji. Tym oto sposobem zaczęło się uprawianie ekwilibrystyki księgowej.
Na koniec 2019 r. nasz dług publiczny wynosił ok. 46 proc. PKB i był to relatywnie bezpieczny poziom. Bezpieczny, biorąc pod uwagę normalne czasy. Niestety, nastały czasy nienormalne. Potrzebna była stymulacja gospodarki, a na dodatek nasza gospodarka zaczęła się kurczyć, a więc zaczął rosnąć wskaźnik długu publicznego do PKB.
W związku z tym rząd postanowił powypychać środki pomocowe do wszelkich instytucji i to z ich ramienia pompować pieniądze w gospodarkę. Oczywiście to ma nas uchronić przed przekroczeniem limitu konstytucyjnego. I pewnie uchroni, bo Polacy liczą ten dług po swojemu i niektórych poczynionych wydatków najprawdopodobniej nie wliczymy w dług publiczny.
Eurostat jednak nie bawi się w takie sztuczki księgowe i wrzuca wszystko, jak zresztą należy robić, do jednego worka pod nazwą dług publiczny. Dlatego krajowe rachunki mogą nam pokazywać, że jesteśmy z długiem poniżej poziomu 60 proc. PKB, a unijne rachunki będą mówić coś wręcz przeciwnego.
Czy to coś zmienia? Absolutnie nic. Wartość zadłużenia jest taka sama i tyle samo trzeba będzie spłacić, niezależnie od tego, kto to liczy. Z tą różnicą, że na potrzeby krajowe musimy sami siebie oszukiwać, bo mamy w konstytucji zapis nieprzystający do dzisiejszych realiów. Kiedyś 60 proc. długu publicznego wydawało się czymś na granicy bezpieczeństwa. Dziś są już nie tylko kraje, których dług wyraźnie przekracza 100 proc. PKB, ale także takie jak Japonia, gdzie dług przekroczył już 230 proc. PKB.
Oczywiście państwo państwu nierówne, jednak w przypadku Polski, która posiada własną walutę i 3/4 długu w walucie krajowej, możliwości na zadłużanie są z pewnością większe niż 60 proc. PKB.
Tańszy dług
Warto więc rozpocząć dyskusję nad tym, czy konstytucyjny limit długu publicznego powinien zostać zniesiony. Jeśli tak, to w zamian z całą pewnością powinny zostać stworzone sztywne ramy prawne, które ograniczałyby możliwości finansowania przez rząd populistycznych obietnic wyborczych, które w długim terminie są szkodliwe społecznie i gospodarczo. O zniesienie limitu zapisanego w konstytucji można było również przeczytać w Apelu Młodych Ekonomistów, którzy zwracali uwagę, że zwiększenie możliwości zadłużania się to większe możliwości inwestycyjne. Dodatkowe środki będzie można zainwestować w cyfryzację, transformację energetyczną oraz infrastrukturę.
Ponadto, jak dowodzą badania, jeśli zadłuża się państwo, to w mniejszym stopniu muszą robić to podmioty prywatne. Z tego powodu lepiej jest, jeśli zadłuża się państwo, gdyż oprocentowanie długu zaciąganego przez skarb państwa jest znacznie niższe od zaciąganego przez sektor prywatny. W lutym pierwszy raz w historii udało się Ministerstwu Finansów uplasować na aukcji obligacje z rentownością na poziomie 0 proc. To pokazuje, dlaczego Polska powinna skończyć z archaicznym wymysłem, jakim jest limit długu publicznego i zwiększyć swoje możliwości rozwojowe za pomocą taniego pieniądza.
Jeśli jednak ciągle mamy obawy (poniekąd zasadne), że rządy będą wydawać pieniądze na lewo i na prawo, to wówczas należy spróbować podnieść limit do 100 proc. PKB. Można również zastosować półśrodki, na mocy których obecny limit pozostanie, jednak w przypadku ryzyka wystąpienia recesji będzie można go przekroczyć, ale do poziomu nie większego niż 100 proc. PKB.
Powinniśmy rozważyć te warianty, bo na razie sami założyliśmy sobie pętlę na szyję i nie bardzo wiemy, jak się z niej uwolnić.
Autor jest redaktorem naczelnym portalu „Obserwator Gospodarczy”.
