Panie profesorze, mamy za sobą szczyt Unii Europejskiej, dokładnie rzecz ujmując – szczyt Rady Europejskiej dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027, ale z tak zwanego Funduszu. Jaka jest pańska ocena tego szczytu? Czy uznałby pan wynik tego szczytu za sukces Polski, za umiarkowany sukces, czy tak naprawdę w dalszym ciągu nie wiemy jeszcze, co tam zostało ustalone?
Wartość porozumienia budżetowego to 1,82 bln euro – jest to dosyć istotna kwota. W ramach Funduszu Odbudowy ma to być 750 mld euro, z czego na Polskę przypada aż 60 mld. Jest to dosyć znaczący udział. Oczywiście te środki będziemy otrzymywać w formie grantów, także uprzywilejowanych pożyczek. Te pożyczki to też pewne novum, byłbym ostrożny z zaciąganiem tego typu zobowiązań wobec Unii.
Moje pytanie dotyczyło tak naprawdę jednej zasadniczej kwestii. Jest pan profesorem prawa międzynarodowego, jest pan prawnikiem, no i ten spór ma trochę charakter prawny. W konkluzjach ze szczytu mówi się o warunkowości wynikającej z praworządności. No i teraz politycy i prawnicy spierają się co do tego, kto ma decydować o tym, czy ta praworządność w danym kraju jest spełniona; czy Rada Unii Europejskiej, czyli ministrowie, czy Rada Europejska, czyli szefowie państw i rządów? Jaka jest Pańska interpretacja tych zapisów?
Przez pierwsze kilka dni trwał szum informacyjny. Na to nakładało się to, że różne osoby, komentując te kwestie, posiadały różne wersje z różnych konkluzji i z różnych etapów dochodzenia do porozumienia. Niektórzy domorośli analitycy mylili Radę Unii Europejskiej z Radą Europejską, no i jeśli gdzieś było napisane „Rada” to sądzili, że jest to Rada Europejska, a po prostu w Unii Europejskiej nie dodaje się, że jest to Rada Unii Europejskiej. Natomiast tam jest to dosyć jasnym językiem legislacji unijnej zapisane. Można powiedzieć, że między badaniem praworządności a wydatkowaniem środków unijnych postawiono grubą stalową ścianę. Wręcz można by powiedzieć, że tym, którzy chcieli takiego powiązania, przywódcy państw członkowskich zgromadzeni na szczycie oddali niedźwiedzią przysługę, bo termin ten – co prawda – został odnotowany w samych konkluzjach, ale następnie obudowany takimi rozwiązaniami, które w praktyce czynią z tych zasad coś nierealizowalnego. Po pierwsze osadzono kwestię rządów prawa w kontekście prawidłowości wydatkowania środków finansowych. Pojęcie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej użyte w tych konkluzjach ma bardzo jasne konotacje unijne. Chodzi po prostu o zgodne z prawem wydatkowanie środków unijnych – żeby nie kraść, nie malwersować i to jest właśnie to rozumienie rządów prawa przyjęte w konkluzjach Rady Europejskiej. Więc jest to pojęcie znacznie zawężone w stosunku do tego pierwotnego, w stosunku do którego nie ma przecież szczegółowej definicji. Po drugie jest tam pewien model działania, który miałby być przyjęty na koniec, w którym te zasady miałyby być opracowane przez Komisję Europejską a potem przyjęte przez Radę Unii Europejskiej, a następnie stwierdza się, że Rada Europejska powróci do tych kwestii jak najszybciej. W języku konkluzji unijnych stwierdzenie, że Rada Europejska powróci do tych kwestii oznacza, że one nie są rozstrzygnięte, one nie są zamknięte, że to jest pewna ogólna wizja tego, jak miałoby to wyglądać, natomiast ona nie jest jeszcze zadecydowana.
Te 750 mld, o których Pan wspomniał, pochodzić ma z pożyczek czy zobowiązań, które zaciągnie na rynku finansowym Komisja Europejska. Żeby to działanie miało miejsce, zgodnie z prawem traktatowym konieczna jest zgoda państw członkowskich. Unia Europejska nie ma własnych zasobów, może je akumulować dopiero wtedy, gdy wypowiedzą się w odpowiedniej procedurze państwa narodowe. Zasadniczo ich parlamenty krajowe. Czy tutaj nie obawia się pan, że może dojść do pewnej blokady? Jednak wejście Unii Europejskiej na rynek finansowy, emisja obligacji, to jest element, można powiedzieć, państwotwórczy. W mediach amerykańskich pisano o momencie Hamiltona, czyli o takim przejściu ze struktury ponadnarodowej do, w zasadzie, struktury quasi-konfederacyjnej. Czy zgodziłby się pan z taką tezą?
Oczywiście, może w sensie ekonomicznym jest to jakieś przyznanie nowych kompetencji Unii Europejskiej, a w tym przypadku kompetencji do zaciągania długu, natomiast z punktu widzenia prawa międzynarodowego Unia Europejska jest cały czas organizacją międzynarodową. Posiada osobowość prawną w prawie międzynarodowym, posiada także tę osobowość w systemach prawnych państw członkowskich i zaciągnięcie długu przez Unię oznacza zaciągnięcie długu przez ten podmiot. To też jest kwestia, jak będzie rozłożona odpowiedzialność za niego; czy państwa członkowskie mają gwarantować ten dług, czy mają przystąpić do niego. Natomiast na razie mamy rozwiązanie, w którym to Unia Europejska taki dług zaciąga. Ja się zastanawiam w drugą stronę – czy kiedyś się nie okaże, że jak się Unia nadmiernie zadłuży, to państwa zdecydują się odrzucić tę wyeksploatowaną „wydmuszkę” i na przykład założyć coś nowego. Jest też taka obawa.
No właśnie. Ale czy to będzie takie proste, bo to trochę tak jak w małżeństwie – wspólny kredyt wiąże niemal tak mocno jak miłość. A teraz może się okazać, że ten wspólny kredyt będzie wiązał państwa członkowskie i Unię Europejską na długie lata, bo to będzie dług spłacany od 2028 do 2058 roku. I jeszcze jedna sprawa związana z takimi kompetencjami przynależnymi państwom, które dzięki ustaleniom tego szczytu otrzyma Unia Europejska, a mianowicie nakładanie podatków. Zgodnie z traktatami mamy harmonizację podatkową w Unii Europejskiej, natomiast Unia sama z siebie nie nakładała nigdy podatków, nigdy nie miała takich kompetencji. Teraz natomiast mówi się, że ma zostać wprowadzony m.in. tak zwany podatek Gafa, czyli od takich podmiotów jak Google, Amazon, Facebook i Apple, jak również opłata czy podatek od plastiku. Czy jednak nie zgodziłby się pan z tezą, że idziemy trochę w stronę upaństwowienia Unii Europejskiej? Tutaj dług, tutaj nakładanie danin. Do tej pory kojarzyliśmy te prerogatywy wyłącznie z państwem narodowym.
Wracając jeszcze na moment do pańskiego porównania, że to tak, jak rodzina; można powiedzieć, że to by była rodzina bardzo poligamiczna – 27 współmałżonków. Więc trudno powiedzieć, czy klasyczne reguły rodzinne w tym momencie się już nie załamują przy tylu podmiotach tworzących taki „związek małżeński”. Więc tutaj miałbym pewne wątpliwości, natomiast to, co pan podkreślał – czy to nie jest droga do federalizacji? Póki co, nie mamy tutaj federalizacji dlatego, że państwa członkowskie nie chcą federalizacji. Aczkolwiek integracja jest pogłębiana w pewnym zakresie. Natomiast nie wiem, czy mówienie o federalizacji jest właściwe w tym kontekście, ale jakby z innego powodu. Nie dlatego, że integracja nie jest pogłębiana, tylko że federalizacja zakłada równość podmiotów. Kiedyś prof. Jacek Czaputowicz – ówczesny minister spraw zagranicznych – opowiadał mi, ale też w szerszym gronie, więc nie czuję się związany jakąś tajemnicą, o rozmowie ze swoimi niemieckimi kolegami dotyczącej tego, czy w Europie ma miejsce federalizacja. Powiedział wówczas swoim rozmówcom, że federalizacja zakłada równość podmiotów. W Stanach Zjednoczonych malutki stan Maine ma dwóch senatorów i ogromny Teksas ma dwóch senatorów.
Ale w liczbie reprezentantów wygląda to trochę inaczej.
Trochę inaczej, ale ostatecznie obie izby Kongresu muszą przyjąć ustawy, więc w pewnym momencie każdy stan ma dwóch senatorów. I właśnie wtedy profesor Czaputowicz zapytał: „Czy zgodzilibyście się hipotetycznie, żeby Niemcy miały tyle samo głosów co Polska albo na przykład Malta?”. I odpowiedź była zdecydowana – absolutnie nie.
Ale mamy w Parlamencie Europejskim tę proporcjonalność degresywną, która mimo wszystko promuje te mniejsze państwa, bo w przeciwnym wypadku Niemcy musiałyby mieć zdecydowanie więcej deputowanych w porównaniu z np. Maltą.
Mamy do czynienia z czymś, co nie jest dążeniem do federalizmu natomiast jest czymś, co jakby jest realizacją pewnego modelu imperialnego właśnie. Czyli środek, który rządzi, który jest najsilniejszy gospodarczo i cała reszta, która ma się jednostronnie podporządkowywać, często na nierównych zasadach, całości. I z Unią Europejską jest pewien problem dlatego, że ten system głosowania ważonego, który jest w jej organach, jest klasyczny dla organizacji o charakterze gospodarczym. Od lat 50. to były wspólnoty gospodarcze, wspólnoty europejskie. I tam nie dziwiło, że państwa mogą mieć różną liczbę głosów w radzie czy w parlamencie, natomiast Unia z czasem zaczęła przejmować kompetencje polityczne i tutaj łamany jest podstawowy model organizacji o charakterze politycznym, czyli jedno państwo – jeden głos. No i to jest właśnie problem. System głosowania w instytucjach unijnych został stworzony dla organizacji gospodarczej.
Nikt nie twierdzi, że z dnia na dzień Unia Europejska stanie się federacją. Chodzi bardziej o to, że został wyznaczony pewien kierunek i na tej drodze zostały ostatnio poczynione bardzo duże kroki w kierunku federalizacji. Ja nie mówię, że to się stało, mówię, że to się dzieje. Stąd moje dociekania, że w Polsce tego tematu za bardzo nie ma, ale jak się poczyta konkluzje w prasie międzynarodowej – zachodnioeuropejskiej czy amerykańskiej – to tam wybrzmiało właśnie to, a nie kwestia praworządności, którą w Polsce się tak ekscytujemy.
Kwestia praworządności nie będzie się nigdzie przebijała, bo jej po prostu – de facto – tam nie ma. Tak jak mówię, zostało to zasygnalizowane, następnie zakres pojęciowy został okrojony, a sama możliwość realizacji zamrożona. A w kwestii gospodarczych mechanizmów to jest tak, że oczywiście bardzo wiele będzie zależało od tego, w jakim stopniu państwa będą współodpowiedzialne za ten dług.
No właśnie, tego jeszcze nie wiemy.
Czy to będzie tylko dług Unii jako organizacji międzynarodowej? Czy to będzie dług gwarantowany także przez poszczególne państwa członkowskie? Nie wiemy. Gdyby miał być gwarantowany przez państwa członkowskie, to rzeczywiście mamy tutaj do czynienia z bardzo daleko pogłębioną integracją. Natomiast jeśli miałoby to być zadłużenie samej Unii, to ja się obawiam, czy to nie szkodziłoby długofalowej spoistości Unii. Czy ktoś kiedyś (szczególnie bardziej rozwinięte państwa) nie zdecydowałby się porzucić formuły i utworzyć czegoś nowego w to miejsce.
Czy pańskim zdaniem nie umyka nam trochę w polskiej debacie publicznej dotyczącej Unii Europejskiej, że przyjmowana jest w niej znaczna część prawa, która w tej czy innego formie obowiązuje w państwach członkowskich, m.in. w Polsce? Mamy pięćdziesięciu kilku europosłów – w mediach przeważnie wypowiadają się na tematy związane z polityką krajową, natomiast rzadko mówią o tym, czym się zajmują w Parlamencie Europejskim. Natomiast w instytucjach unijnych zapadają bardzo ważne decyzje, mamy tzw. pakiet mobilności, mamy dyrektywę o pracownikach delegowanych, zaczyna się teraz dyskusja o unijnej płacy minimalnej. Czy nie ma pan takiego wrażenia, że w Unii Europejskiej zaczyna następować coś, co można by nazwać szkodliwą konkurencją regulacyjną? To znaczy te silniejsze, mające większe wpływy w instytucjach unijnych państwa zaczynają narzucać tym słabszym, biedniejszym takie regulacje, które uniemożliwiają ich rozwój i mają osłabić ich potencjał konkurencyjny.
Rzeczywiście tak jest. Dlatego że Niemcy, a w dużym stopniu również Francja, narzucają pewne rozwiązania, które przyjmuje Unia Europejska. Ale to wynika z wielu powodów. Po pierwsze oczywiście z siły niemieckiej a także z tego, że każdy obywatel niemiecki zatrudniony w instytucjach unijnych dostaje systematycznie taki brief od swojego państwa, w którym się sygnalizuje, jakie rzeczy są najważniejsze dla państwa niemieckiego i jakie rozwiązanie z punktu widzenia państwa niemieckiego byłoby optymalne do przyjęcia. Już chciałbym zobaczyć, gdyby państwo polskie wysyłało do swoich pracowników coś podobnego.
Może powinno.
No, może powinno. Natomiast obawiam się, że główny krzyk podniósłby się ze strony tych pracowników, którzy uważają, że oni nikogo nie reprezentują.
Może trzeba wysyłać takich, którym by się wydawało inaczej?
To też jest pytanie o możliwość wpływu, natomiast powiem tak: z jednej strony to jest oczywiście kwestia większych możliwości większych podmiotów. Niestety ten proces koncentracji na największych interesach jest realizowany. Po drugie jest to kwestia tego, jak pracownicy tych instytucji unijnych się zapatrują na kwestie relacji z państwem swojego pochodzenia, wreszcie następna kwestia to lobbing. U nas to się źle kojarzy, natomiast jest to bardzo pożyteczna instytucja. Są oficjalne zasady lobbingu w Unii Europejskiej. Niemieccy lobbyści wydali w zeszłym roku na działalność lobbingową 155,4 mln euro, a Polacy skromne 12,7 mln.
No właśnie. A pytanie, komu ten lobbing jest bardziej potrzebny? Kto jest bogatszy, a kto jest biedniejszy?
Tym, którzy są niedoreprezentowani z różnych powodów w instytucjach unijnych. I z pewnością z naszego punktu widzenia byłoby to znacznie lepsze rozwiązanie. Natomiast my, nie wiadomo dlaczego, przyjmujemy założenie, że jest to działalność jakaś niewłaściwa. Wpływanie przez podmioty zainteresowane, w sposób zgodny z prawem, na kształtowanie treści prawa od zawsze miało miejsce.
Panie profesorze, podejrzewam, że w Polsce dzieje się dokładnie to samo, tylko że w polskich instytucjach, w polskim Sejmie zarejestrowanych jest kilkunastu lobbystów, a w Parlamencie Europejskim kilkanaście albo kilkadziesiąt tysięcy. Ale to jest kwestia raczej tego, że po prostu tam, w Parlamencie Europejskim, jest trochę inne podejście do tego tematu. Takie, o jakim pan przed chwilą wspomniał. Moje ostatnie pytanie dotyczy tak zwanego efektu brukselskiego i tego, że niektórzy analitycy twierdzą, że Unia Europejska jest hegemonem, i że to ona tak naprawdę wiedzie prym jeśli chodzi o politykę globalną, bo ona narzuca pewne trendy regulacyjne, a inne państwa muszą się do tego dostosować na przykład po to, by wejść na unijny rynek, który jest dość dobrze chroniony. Czy pan uważa, że tak faktycznie jest, że Unia Europejska jest światowym hegemonem, czy ta pozycja Unii Europejskiej jednak systematycznie spada?
Oczywiście Unia Europejska ma pewien wpływ na gospodarkę globalną. Natomiast wie pan – czytałem to chyba nawet u was – to jest fajna koncepcja akademicka, ale to nigdy nie jest tak do końca, że ten wpływ będzie jednolity w skali globalnej. Nawet w Unii wyregulowanej wewnątrz, są proszki do prania na rynek niemiecki i proszki do prania tej samej firmy na rynek polski. Więc ta teza, że przyjęcie pewnych standardów powoduje, że wytwarzający coś producent opracuje jeden standard na cały świat, bo jest mu tak wygodniej, nie jest prawdziwa. To jest tak, że z punktu widzenia na przykład korporacji ponadnarodowej nawet prawo państwa potencjalnego zaangażowania kapitałowego jest jednym z elementów oferty.
Widzimy to w wypadku konkurencji podatkowej. Czasami przyjmującej charakter szkodliwy. Zresztą z taką szkodliwą konkurencją podatkową mamy też do czynienia w Unii Europejskiej, gdzie – nawet Parlament Europejski to stwierdził w swoim raporcie – są raje podatkowe.
Wie pan, nawet podobno są produkty globalne takie jak cola, ale mam wrażenie, że w różnych krajach smakuje ona inaczej. Więc tam, gdzie można coś zrobić taniej nie łudźmy się, że ci producenci będą stosowali się do najwyższych standardów. Czymś, co bardziej wymusza ujednolicenie do wyższych standardów jest kwestia ekstraterytorialności stosowania prawa dla danego podmiotu. I na przykład takim ekstraterytorialnym prawem jest prawo amerykańskie, prawda? Przed sąd amerykański może zostać pozwany podmiot, który z tytułu działań nie na terytorium Stanów Zjednoczonych, bez żadnego związku z państwem amerykańskim, ani po stronie pokrzywdzonych, ani po stronie jakby działających w tym zakresie, i tutaj mamy do czynienia z próbą regulacji na obszarze całego świata. I to jest w zasadzie jedyny taki system prawny, który nie tylko pozostawia sobie możliwość, ale w pewnych sytuacjach rości sobie prawo do określania tego, jak mają działać wszystkie podmioty na całym świecie. Natomiast Unia Europejska nie ma tego jakby przymiotu, natomiast stara się w pewnych zakresach pewne regulacje, na przykład z zakresu prawa konkurencji, stosować ekstraterytorialnie, ale to są bardzo słabe przejawy, więc myślę, że jest to takie dowartościowywanie się przez nas troszeczkę, że mamy jakiś wpływ. Oczywiście on w pewnym stopniu istnieje, natomiast powiedziałbym tak: ja jestem członkiem Podkomisji Praw Człowieka Komisji Spraw Zagranicznych i gdy, na przykład, jeździmy do różnych krajów rozmawiamy także o kwestiach praw człowieka. Okazuje się, że Unia Europejska w różnego rodzaju porozumieniach handlowych czy gospodarczych z różnymi krajami wprowadza – zazwyczaj śladowo, gdzieś w preambule – jakieś odniesienie do konieczności ochrony praw człowieka, w ogóle tak abstrakcyjnie, przez wszystkich. No i to zawsze jest tytułem do tego, aby pytać się o przestrzeganie tych praw w różnych państwach. A one czują się w jakiś sposób zobowiązane do tłumaczenia się, tak że – jak widać – służba zagraniczna Unii Europejskiej jest dosyć sprawna. W zasadzie w każdym państwie jest jej delegatura, unijna ambasada i tutaj też jest to często na agendzie. I można powiedzieć, że Unia Europejska do tych swoich umów z poszczególnymi państwami wprowadza te sygnalne przywołania praw człowieka, co daje jej potem tytuł, żeby się pytać o pewne rzeczy. Natomiast jest to bardzo miękki i delikatny wpływ i bynajmniej nie ma on charakteru decydującego.
Więc powiedziałbym tak: może zarysowuje się taka sytuacja, natomiast z pewnością te wysokie standardy Unii Europejskiej w pewnych zakresach wcale nie przekładają się na to, że będzie tutaj miała miejsce taka klauzula najwyższego zastosowania, że korporacja ponadnarodowa będzie stosowała standardy unijne, na przykład w zakresie prawa pracy wtedy, kiedy prowadzi działalność w Bangladeszu. Na pewno nie będzie.
Rozmawiał Kamil Goral
