Czy dyrektywa unijna obliguje do wdrożenia prawa o sygnalistach w takim dokładnie kształcie, w jakim jest ono w niej zapisane, czy może państwa członkowskie mają tu większą swobodę kształtowania przepisów? Od kiedy ma obowiązywać w Polsce nowe prawo o sygnalistach?
Państwa członkowskie są zobowiązane respektować treści zawarte w dyrektywie, ale mają pewną swobodę kształtowania krajowych przepisów przy implementacji do wewnętrznego prawa. Chociaż dyrektywa dotyczy ochrony sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa unijnego można spodziewać się, że państwa członkowskie skorzystają z możliwości rozszerzenia tego zakresu ochrony na naruszenia prawa krajowego. Dyrektywa wręcz do tego zachęca. Projekt polskiej ustawy o sygnalistach wprowadza takie rozszerzenie.
Ustawa implementująca prawo dotyczące sygnalistów jest w fazie rządowych prac legislacyjnych. W projekcie ustawy zakreślono 14-dniowy okres vacatio legis. Wpłynęło jednak szereg różnych opinii do tego projektu sugerujących, że termin obowiązywania ustawy powinien zostać wydłużony. Konfederacja Lewiatan chciałby jego wydłużenia nawet do 6 miesięcy. BCC proponowało 90 dni. Szacuję, że ostatecznie termin vacatio legis może zostać wydłużony do miesiąca. Widać też, że projektodawca odniósł się do uwag, zapowiadając modyfikację projektu ustawy.
Po wniesieniu do Sejmu projekt ustawy o sygnalistach zapewne będzie procedowany sprawnie. To nie jest kontrowersyjny akt prawny. Uważam, że wejdzie w życie w tym roku – zapewne jeszcze w pierwszej połowie.
Czy w Polsce uda się wprowadzić instytucję sygnalisty w taki sposób, by ustanowione prawo nie było „martwe”? Instytucja sygnalisty w polskich uwarunkowaniach kojarzy się z donosicielstwem.
Rzecz jasna nie można tu liczyć na natychmiastowy aplauz. Wszystko będzie zależało od tego, jak narzędzia, w które wyposaża ustawa, będą wykorzystywane i czy będą one zachęcające dla osób, które mają z nich korzystać. Zależeć będzie też od ostatecznego kształtu ustawy.
Dla dobrego odbioru instytucji sygnalisty bardzo istotne będzie też jej „wprowadzenie” – sposób, w jaki zostanie ona przedstawiona społeczeństwu. Obserwując medialną dyskusję na ten temat, która trwa od jesieni ubiegłego roku – od opublikowania projektu ustawy na stronie Rządowego Centrum Legislacji – odnoszę wrażenie, że „przekaz” w sprawie sygnalistów jest pozytywny. Taka jest nasza rzeczywistość i nie ma sensu jej kontestować.
Narzędzia, które zostaną wdrożone ustawą, nie są też zupełnie nowe. Podobne rozwiązanie przewidują np. przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Już wcześniej instytucje obowiązane do stosowania tej ustawy miały obowiązek w swoich procedurach uwzględnić obsługę zgłoszeń sygnalisty, który mógł dostrzec nieprawidłowości w tym obszarze. W sektorze prywatnym wiele firm ma już funkcjonujące procedury zgłaszania naruszeń prawa i dla takich podmiotów wejście w życie ustawy o sygnalistach będzie się wiązało jedynie z koniecznością ich modyfikacji. To nie będzie dla nich żadna nowość, a bardziej nowa jakość znanych już rozwiązań.
Ustawa implementująca instytucję sygnalisty w firmach nałoży nowe obowiązki na przedsiębiorców. Co przedsiębiorca powinien minimalnie wykonać w zakresie dostosowania do nowych przepisów?
Zarówno firmy prywatne, jak i instytucje sektora publicznego – pracodawcy, w rozumieniu projektowanej ustawy – będą miały obowiązek przyjąć u siebie tzw. regulaminy zgłoszeń wewnętrznych napływających od sygnalistów. Czyli będą musiały uregulować w swoim prawie wewnętrznym procedurę obsługi takich zgłoszeń, z której będzie wynikało w szczególności, kto i do kogo będzie mógł zgłaszać określone ustawą nieprawidłowości i jakie działania następcze będą wywoływały zgłoszenia.
Warto też podkreślić, że małe podmioty gospodarcze, pracodawcy zatrudniający do 50 pracowników, zasadniczo nie będą miały nałożonych obowiązków ustawowych – dotyczyć one będą średniej wielkości i dużych firm zatrudniających minimum 50 pracowników. Co nie oznacza, że mała firma nie będzie mogła u siebie ustanowić regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, jeśli przedsiębiorca uzna, że to ma sens. Przy tym także małe firmy, zatrudniające do 50 pracowników, muszą się liczyć z obowiązkiem przyjęcia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, jeżeli należą do grupy podmiotów objętych wyjątkiem od zasady (w projekcie ustawy o sygnalistach tym wyjątkom został poświęcony art. 27 ust. 2).
Jakie zgłoszenia sygnalistów przewidywać będą przepisy i czym te zgłoszenia będą się różnić od siebie? Które dotyczyć mogą w największym stopniu przedsiębiorców? Do kogo mają być zgłaszane nieprawidłowości i w jaki sposób mają być rozpatrywane?
Ustawa wprowadzi trzy kanały dla zgłoszeń sygnalistów, tzw. zgłoszenia wewnętrzne nieprawidłowości, kierowane przez sygnalistę bezpośrednio do pracodawcy, zgłoszenia „zewnętrzne” – do wyznaczonego organu centralnego, którym będzie Rzecznik Praw Obywatelskich albo do organu publicznego, m.in. Prezesa UOKiK oraz tzw. ujawnienia publiczne, kiedy sygnalista będzie mógł upublicznić nieprawidłowości, np. przekazując swoje ustalenia mediom. Jednak ustawa, wzorem dyrektywy, będzie skłaniać sygnalistów najpierw do dokonania zgłoszenia wewnętrznego, potem ewentualnie zewnętrznego (chociaż można go też dokonać z pominięciem zgłoszenia wewnętrznego), a dopiero przy stwierdzeniu bezczynności organów odbierających zgłoszenie będzie on mógł dokonać ujawnienia publicznego. W niektórych przypadkach sygnalista będzie mógł jednak pominąć dwie pierwsze ścieżki.
Bez względu na to, jakiego rodzaju zgłoszenie zrobi sygnalista, będzie się to wiązać z konsekwencjami dla przedsiębiorcy, którego takie zgłoszenie dotyczy. Najkorzystniejszym działaniem, z jego punktu widzenia, będzie przyjęcie i prawidłowa obsługa tzw. zgłoszenia wewnętrznego. Często będzie ono dotyczyło naruszeń drobniejszych, którym nie nadaje się biegu procesowego, np. w postaci postępowania karnego. Chodzi o takie naruszenia prawa, które firma może rozwiązać we własnym zakresie. Na pewno mniej korzystne dla firmy byłoby skorzystanie przez sygnalistę ze zgłoszenia zewnętrznego, bo wówczas – nawet jeśli ostatecznie okaże się, że naruszenie, którego ono dotyczyło nie miało miejsca albo było drobne – może stracić ona na tym wizerunkowo. Stąd tak ważne jest, żeby regulaminy wewnętrzne naruszeń były dobrze przemyślane i budziły zaufanie potencjalnych sygnalistów. Każdy powinien być „uszyty na miarę” dla firmy, która go przyjmuje.
Czego będą mogły dotyczyć zgłoszenia sygnalisty? Czy nie będzie się on obawiał negatywnej reakcji ze strony przedsiębiorstwa, którego będzie dotyczyło zgłoszenie?
Naruszenie prawa zostało zarysowane szeroko, ale sprecyzowano, jakich obszarów w szczególności może ono dotyczyć. Są to m.in. bezpieczeństwo produktów, zamówienia publiczne, rynki finansowe, ochrona środowiska naturalnego czy bezpieczeństwo transportu. Bez względu jednak na to, jaki jest profil działalności przedsiębiorcy, będzie on musiał objąć procedurą wewnętrzną przyjmowania zgłoszeń te wszystkie naruszenia prawa, w tych wszystkich obszarach, o których będzie mowa w ustawie. Będzie musiał wpisać je do swojego regulaminu. Sygnalista jest przy tym chroniony ustawowo przed działaniami odwetowymi, bez względu na to, jaki kanał zgłoszenia wybierze. Warunkiem ochrony jest jedynie dopełnienie przesłanek koniecznych, żeby taką ochronę uzyskać – w szczególności „dobra wiara” sygnalisty, tj. jego przekonanie, że naruszenie, które zgłasza rzeczywiście miało miejsce.
Dlaczego w zakresie spraw, które mogą podlegać zgłoszeniom nie ma spraw pracowniczych? To, że nie ma tych, które podlegają pod przepisy ustawy Kodeks pracy, jest jeszcze zrozumiałe, ale dlaczego doniesienie sygnalisty ma nie dotyczyć umów regulowanych prawem cywilnym? W relacjach pracodawca-pracownik umocowanych umowami cywilno-prawnymi jest dużo ukrywanych patologii typu mobbing, płacenie „pod stołem”, szantaż i zastraszanie itp. itd.
Pierwotny projekt ustawy faktycznie nie przewidywał „obsługi” zgłoszeń naruszenia prawa o charakterze indywidualnym, czyli tylko w interesie zgłaszającego sygnalisty. Jednak z odniesień autora projektu ustawy, Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, do wybranych uwag zgłoszonych do tego projektu wynika, że przepis ograniczający możliwość składania takich zgłoszeń zostanie usunięty z projektu. Prawdą jest, że dyrektywa takiego wyłączenia nie zawiera. Dlatego tzw. działania następcze mogą również dotyczyć takich zgłoszeń, które dotyczą naruszenia prawa w sprawach indywidualnych.
Każdy pracodawca będzie musiał „obsługiwać” zgłoszenia napływające od swoich pracowników, którzy w tym momencie staną się sygnalistami podlegającymi ustawowej ochronie. Ustawowa ochrona – odpowiednie gwarancje i środki prawne – będzie jednak dotyczyć bardzo szerokiego grona sygnalistów – nie tylko osób zatrudnionych na umowę o pracę, ale też m.in. świadczących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. W interesie pracodawców będzie uwzględnienie w przyjmowanych regulaminach jak najszerszego grona osób uprawnionych do składania zgłoszeń o naruszeniach prawa. Pamiętajmy bowiem, co się stanie, jeśli przedsiębiorca nie zorganizuje „obsługi” dla określonego zgłoszenia. Sygnalista wykorzysta wówczas zgłoszenie zewnętrzne do Rzecznika Praw Obywatelskich, czy UOKiK, które to organy nadadzą dalszy bieg sprawie.
Rozmawiał Robert Azembski
