W maju 2020 roku niemiecki Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe wydał orzeczenie, w którym zakwestionował odpowiedź na pytanie prejudycjalne udzielone przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Chodziło o kwestię zgodności z prawem UE jednego z programów skupu aktywów prowadzonych przez Europejski Bank Centralny, a dokładniej o to, czy nie naruszono zakazu finansowania długu państw członkowskich przez bank centralny strefy euro.
W opinii TSUE – z którą nie zgodził się FTK – działania EBC są w pełni zgodne z traktatami. Orzeczenie to trudno jednak uznać za spójne, jeśli nie z samą literą prawa pierwotnego, to z pewnością z jego duchem. Zajrzyjmy do treści art. 123 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Brzmi on następująco:
Zakazane jest udzielanie przez Europejski Bank Centralny lub banki centralne Państw Członkowskich, zwane dalej „krajowymi bankami centralnymi”, pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym Państw Członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez Europejski Bank Centralny lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych.
Cel tego przepisu jest jasny, Europejski Bank Centralny nie może zapewniać państwom członkowskim środków na pokrycie ich deficytów budżetowych. To ważna regulacja, wiadomo przecież, że EBC będąc bankiem emisyjnym strefy euro, ma możliwość „drukowania” dowolnej ilości pieniądza. Gdyby zatem prawo dawało taką opcję, mogłoby dojść do nieoptymalnej sytuacji, w ramach której znaczna część długu strefy euro byłaby finansowana przez tę instytucję. To z kolei oznaczałoby praktycznie zerową motywację do makroekonomicznych reform strukturalnych, łącznie z dążeniem do równowagi finansów publicznych. Po co bowiem cokolwiek reformować i narażać się na protesty niezadowolonych obywateli, skoro wydatki będzie można sfinansować pieniędzmi z EBC? To nie tylko działanie demoralizujące, ale także niebezpieczne, a jego skutkiem w długim okresie może być eksplodująca inflacja.
W treści artykuły 123 mowa jest o bezpośrednim nabywaniu dłużnych papierów wartościowych. To daje z kolei furtkę do działania. EBC nie bierze udziału w organizowanych przez ministerstwa finansów państw strefy euro aukcjach obligacji. Nie nabywa ich zatem – słowo klucz – bezpośrednio. Pozornie zatem wszystko się zgadza. Sytuacja nie jest jednak tak oczywista, jeśli spojrzeć na nią od innej strony. Prawnicza kazuistyka a rzeczywistość ekonomiczna w tym wypadku to dwie różne rzeczy. W praktyce bowiem bank mający siedzibę we Frankfurcie nad Menem nabywa od lat dług członków eurolandu na rynku wtórnym, czyli od instytucji finansowych, które wcześniej weszły w jego posiadanie. Stwarza zatem popyt, który pokrywa podaż. W związku z tym, że programy skupu aktywów EBC są anonsowane wcześniej, a ich wartość jest znana z wyprzedzeniem uczestnikom rynku, mogą oni bez większego ryzyka nabywać obligacje nawet najbardziej zadłużonych państw eurozony. W efekcie spada rentowność tych papierów, innymi słowy dłużnicy mogą tanio obsługiwać swoje ogromne zobowiązania. Bez aktywności EBC nie byłoby to możliwe i, co oczywiste, ma to swoje konsekwencje.
Zwolennicy wielkich programów luzowania ilościowego powiedzą, że w strefie euro nie ma dużej inflacji (momentami była nawet deflacja), a zapewnienie jej niskiego poziomu jest głównym celem EBC. Skoro nie jest on zagrożony, bank może działać także na innych polach, takich jak wspieranie wzrostu gospodarczego. Kiedy zatem istnieje ryzyko spowolnienia lub recesji instytucja ta ma mandat to tego, żeby reagować. A ponieważ nie skupuje długu wprost od zainteresowanych, to w czym problem? Problemem może być to, czy w długim okresie tak ekspansywna polityka pieniężna rzeczywiście sprzyja wzrostowi. Bez EBC przynajmniej kilka państw strefy euro miałoby przed sobą widmo bankructwa, ich długi są bowiem gigantyczne w porównaniu do poziomu PKB. Jeśli zatem takie ryzyko stanęłoby im przed oczami, nie miałyby wyjścia i musiałby podjąć konieczne reformy. Bez nich trudno mówić o odzyskaniu konkurencyjności – koniecznego fundamentu wzrostu. Dodatkowo uznanie, że EBC nie finansuje długów państw eurolandu, budzi poważne zastrzeżenia. Wyraz dają im przede wszystkim niektóre środowiska intelektualne w Niemczech. Dla części akademików zza naszej zachodniej granicy EBC nie działa zgodnie ze swoim mandatem i narusza traktaty. A takie twierdzenia pośrednio potwierdza wyrok FTK. Ten co prawda nie podważył legalności programów prowadzonych przez bank we Frankfurcie, ale zarzucił im brak dostatecznego uzasadnienia, co z kolei stawia pod znakiem zapytania proporcjonalność reakcji. I chociaż na linii FTK – Bundesbank miała miejsce korespondencja, która ów problem w opinii niemieckiego trybunału rozwiązała, to jednak orzeczenie z maja 2020 roku wciąż jest w przestrzeni prawnej i stanowi realny problem dla Unii Europejskiej. Wniosek z całej historii może być bowiem taki, że wyroki TSUE wcale nie są ostateczne i sądy krajowe mogą je podważać.
Przy okazji drobna dygresja. Fakt, że przez rok nikt nie zajmował się tą sprawą i dopiero niedawno Komisja Europejska wszczęła procedurę przeciwko Niemcom wskazując, że naruszona została zasada prymatu prawa UE, nie ma oczywiście nic wspólnego z wnioskiem premiera Morawieckiego do polskiego TK o zbadanie, czy polska konstytucja ma pierwszeństwo przed prawem UE. Tych dwóch sprawach nie należy łączyć. W ogóle….
