„Wy macie zasady, ale my mamy fundusze” – powiedział w 2017 r. Francois Hollande, prezydent Francji, do premier Beaty Szydło, która na szczycie UE próbowała zablokować reelekcję Donalda Tuska na stanowisku szefa Rady Europejskiej. Na zakończonym we wtorek rano unijnym szczycie tego typu słowa nie padły – ale ich duch unosił się nad nim przez cały czas.
Tyle że tym razem efekt był inny. Zresztą musiał być inny, bo też materia szczytu była całkowicie inne. W 2017 r. sytuacja była zero-jedynkowa – Tusk mógł być wybrany na przewodniczącego Rady, albo nie. Teraz chodziło o negocjacje finansowe, a one mają tyle aspektów, są tak rozłożone, że właściwie każdy element tego budżetu wymagał oddzielnego pakietu negocjacji. Każde państwo unijne w każdym tym elemencie miało swoje interesy, w każdym tym obszarze walczyło o swoje. W niektórych obszarach udało się im lepiej, w innych gorzej – ale na pewno każdy kraj z takiego szczytu wyjeżdża z wystarczającą liczbą argumentów pozwalających ogłosić mu sukces.
Taka jest specyfika szczytów UE. Zawsze są projektowane tak, żeby na koniec każdy miał w ręku pretekst pozwalający mu ogłosić swój sukces. Taka jest logika europejskiego kompromisu, kwintesencji brukselskiej kultury politycznej. Każdy może ogłosić swój triumf. Tylko potem zaczyna się liczenie małych punktów, porównywanie kto mniej przegrał w obszarach, w których sukcesu nie ma. I tak naprawdę suma tych małych punktów pozwala jednoznacznie ocenić, jak owocny był dany szczyt. Tyle że efekty tego widać często po wielu latach.
I to też jest specyfika UE.
Zakończony we wtorek szczyt był wyjątkowo trudny. Z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że dotyczył nowego unijnego budżetu, a te szczyty są zawsze najtrudniejsze. A ten był wyjątkowo skomplikowany, bo – i to jest powód drugi – dotyczył też innych kwestii. W jego trakcie europejscy przywódcy mieli ustalić nie tylko ramy perspektywy finansowej UE na lata 2021-2027, ale również rozstrzygnąć o kształcie Funduszu Odbudowy, specjalnego mechanizmu służącego ratowaniu europejskiej gospodarki poobijanej pandemią koronawirusa. Dodatkowo jeszcze w jego trakcie miały zapaść decyzje dotyczące finansowanie projektu Zielonego Ładu (program osiągania tzw. neutralności klimatycznej UE do 2050 r.) oraz ostateczne rozstrzygnięci dotyczące praworządności.
W szerokim obrazku korzyści dla Polski są bezsporne. W dokumentach mamy zapisane, że w ramach różnych programów do 2027 r. otrzymamy 125 mld euro. Do tego 35 mld euro w uprzywilejowanych kredytach (głównie w ramach Funduszu Odbudowy). To wszystko czyni z Polski największego biorcę pieniędzy europejskich na kolejne siedem lat. Mówimy o większych sumach niż te, które uzyskaliśmy w czasie poprzednich negocjacji w 2013 r.
Choć tak proste porównania z właśnie kończącą się siedmiolatką nie jest. Przede wszystkim dlatego, że wtedy pieniądze dla Polski znalazły się głównie w dwóch programach: dopłat rolniczych oraz subwencjach w ramach polityki spójności. Teraz pieniądze są podzielone między wiele różnych programów, ich przeznaczenie często precyzyjnie opisane. Swoboda nimi dysponowania, przeznaczanie subwencji na przysłowiowe aquparki będzie dużo trudniejsze niż wcześniej.
Skalę komplikacji w przypadku Polski podnosi kwestia praworządności. Wisiała ona cieniem nad tym szczytem od samego jego początku, ale tak naprawdę została rozstrzygnięta ostatniego dnia, w nocy z poniedziałku na wtorek. I rozstrzygnięta w sposób typowy dla Unii, wręcz wzorowy – to znaczy zapisy dotyczące praworządności są takie, że każdy może w nich znaleźć to, czego szuka.
Charles Michel, przewodniczący Rady Europejskiej, na konferencji bezpośrednio po zakończeniu szczytu wprowadzenie mechanizmu praworządności do ustaleń ogłosił jako historyczny sukces. I nie sposób odmówić mu racji: zapisy o tym znalazły się w konkluzjach, pojawiły się tam paragrafy wiążące kwestię praworządności z funduszami europejskimi.
Ale – znów kłania się specyfika UE – diabeł tkwi w szczegółach. W tym przypadku tego diabła da się dostrzec, gdy postawi się pytanie: w jaki sposób te dwie kwestie są ze sobą powiązane? Bo odpowiedzi na to ten szczyt nie przyniósł. Choć w pierwszych wersjach końcowych ustaleń pojawiały się opisy precyzyjnych mechanizmów tych powiązań, to ostatecznej wersji dokumentu one się nie znalazły. Zamiast tego wpisano w nim tylko ogólne deklaracje, że mechanizm łączący praworządność z subwencjami z UE zostanie dopiero stworzony przez Komisję Europejską. Następnie zostanie on zatwierdzony przez Radę Unii Europejskiej – dopiero potem wejdzie w życie, a decyzje będą zatwierdzone większością dwóch trzecich głosów.
Mateusz Morawiecki na konferencji tuż po szczycie podkreślił że nie da się tego mechanizmu wprowadzić w życie bez zgody Polski czy Węgier – bo do jego zatwierdzenia potrzebna będzie jednomyślność na szczeblu Rady Europejskiej. Jeśli tak będzie rzeczywiście (zapisy końcowe szczytu UE są w tym miejscu mgławicowe), to będzie znaczyło, że żadne regulacje niekorzystne dla Polski nie wejdą w życie.
Ale już wiadomo, że w tak prosty sposób to się nie skończy. Sprawa praworządności wymaga dogrywki – i dojdzie do niej w miarę szybko. W końcu nie po to wpisano ją do konkluzji szczytu, by od razu odłożyć ją ad calendas graecas. W wielu krajach Europy zachodniej ta kwestia zaczęła być traktowana bardzo priorytetowo, więc nie pozwolą o niej zapomnieć. Dlatego należy się spodziewać, że mechanizm łączący praworządność z subwencjami europejskimi powstanie dość szybko – i Polskę będzie czekał kolejny bój dyplomatyczny o jego kształt.
Bo trzeba pamiętać, że stworzenie tego mechanizmu zostało wpisane do konkluzji szczytu. Jego niezatwierdzenie mogłoby nawet – w skrajnym przypadku – sprawić, że całe porozumienie budżetowe byłoby nieaktualne (zgodnie z żelazną regułą ustaleń unijnych: nic nie jest uzgodnione, jeśli wszystko nie jest uzgodnione). Ten scenariusz wydaje się być mało prawdopodobny, ale lekceważyć go nie można, bo może powracać jako argument negocjacyjny. A wiadomo, że jak ktoś wymachuje szablą, to ryzyko, że kogoś nią skaleczy, wzrasta – nawet jeśli nie jest to jego intencją.
Przyznał to zresztą premier Węgier Viktor Orban, który przed szczytem groził wetem w przypadku powiązania ustaleń szczytu z kwestią praworządności. – Ona nigdy nie jest zamkniętym rozdziałem. Dobrze, że będziemy mieli w przyszłości okazję, by wyjaśnić To na szczeblu Rady Europejskiej – mówił na wspólnej konferencji z premierem Morawieckim tuż po zakończeniu szczytu.
Węgierski szef rządu na tej konferencji poszedł zresztą dalej. Podkreślił, że wprowadzenie do agendy kwestii praworządności było de facto chęcią uruchomienia nowego porządku. –Ich zamiarem było wprowadzenie nowego ładu, a my to zatrzymaliśmy – mówił Orban, dodając, że nikt nie ma prawa pouczać Polski i Węgier („narodu Solidarności i narodu rewolucji 1956 r.” – jak mówił) w sprawie tego, jak należy się samemu rządzić.
Przy okazji tych słów dotknął szerszej kwestii przyświecającej właściwie całemu szczytowi. Kwestii, którą można spointować cytatem z Hollande’a z początku tego artykułu. Ten szczyt był starciem między wartościami i pieniędzmi. Dowiodła tego kwestia praworządności – jak bardzo arbitralnie do tej kwestii podchodzono. Od początku widać było, że stanowi ona po prostu element nacisku, jako kolejny argument negocjacyjny, a nie wartość samą w sobie. Bo wartości się nie negocjuje – a tymczasem kwestia praworządności negocjowana była.
Nieprzypadkowo zresztą do tej sprawy najchętniej podchodził Mark Rutte, premier Holandii oraz nieformalny lider „grupy skąpców” (tworzyły ją: Austria, Dania, Holandia, Szwecja, w czasie szczytu dołączyła do nich Finlandia). Rutte zależało przede wszystkim na tym, by jak najmniej wpłacać do wspólnego budżetu UE. Jako że pieniądze z niego w dużej mierze trafiają do państw Europy Środkowej, to uderzanie w nie argumentem o praworządności było mu bardzo na rękę. W ten sposób mógł wymusić cięcia w obszarze polityki spójności.
Zresztą najwięcej o postawie Rutte mówiły reakcje na jego styl negocjacji przedstawicieli innych krajów Europy Zachodniej, którzy z coraz większym trudem maskowali zniecierpliwienie jego wymuszaniem ustępstw finansowych. Ale przy okazji jasne się stało, że serce UE bije we wzajemnych powiązaniach finansowych. Gdy tylko Rutte stawał się bardziej asertywny, natychmiast w zachodnich mediach pojawiały się artykuły jak wielkim rajem podatkowym jest Holandia, jakie straty finansowe z tego tytuły ponoszą jej sąsiedzi (o Luksemburgu nie było w nich ani słowa – bo też ten kraj do grupy skąpców nie dołączył). A gdy tylko Rutte w końcu zaakceptował propozycję podziału środków unijnych, o kwestii zapomniano – a punkt ciężkości negocjacji przeszedł na Europę Środkową. Jak w starym powiedzeniu: kto płaci za muzykę, ten zamawia melodię. A Polska i kraje naszego regionu to cały czas biorcy subwencji europejskich.
I jeszcze jedna uwaga ważna zapamiętania. Unia znajduje się w głębokim kryzysie, najlepiej potwierdził to fakt, jak długo trwały negocjacje budżetowe. Ale udało się je doprowadzić do końca, wszystko wskazuje na to, że ustalenia będą obowiązywać 1 stycznia 2021. Skoro tak, to Unia ciągle oddycha. Trawestując Marka Twaina – pogłoski o jej śmierci były przesadzone.
Więcej, z tego kryzysu wychodzi wzmocniona. W zapisach szczytu są dwa punkty wzmacniające wyraźnie Brukselę. Po pierwsze, Fundusz Odbudowy będący formą uwspólnotowienia długów wewnątrz UE. Małym, ale wyraźnym krokiem w tym kierunku. Po drugie, wpisano do konkluzji punkt o dochodach własnych Unii. To znaczy, że Bruksela zacznie zarabiać. Do tej pory była finansowo zależna od rodziców (państw ją zakładających), ale zrobiła mały krok w kierunku finansowej niezależności.
Te dochody będą niewielkie – ale wyraźnie większe niż wcześniej. A wiadomo, że jak ktoś zaczyna zarabiać to zaczyna być bardziej niezależny, asertywny wobec rodziców. Kto wie, czy to nie najważniejszy szczegół, który z tego szczytu trzeba zapamiętać w kontekście relacji wewnątrz Unii i stosunku instytucji unijnych do państw członkowskich.
*autor jest publicystą „Polska Times”
