Niebezpieczeństwo to było i jest podnoszone nie bez racji. W długim okresie bez zwiększania skali inwestycji nie da się zakorzenić wzrostu PKB. Ma on słabe fundamenty i w niesprzyjających okolicznościach efektem może być spadek dynamiki wzrostu gospodarczego i pojawienie się presji inflacyjnej. To zaś prowadzi w rezultacie do stagnacji i finalnie do recesji. Stąd rola inwestycji jest istotna, a rolą państwa jest ich wspieranie.
Ile państwa w gospodarce?
Należy przy tym uczynić istoty komentarz. Zacząć trzeba od tego, że same inwestycje to konieczny, ale niewystarczający warunek wzrostu gospodarczego. Potwierdza to kazus gospodarki centralnie planowanej. Wiele w niej inwestowano, a inwestowało głównie, czy nawet wyłącznie państwo. Taki wzrost nakładów cechował się jednak niską efektywnością i nietrafioną alokacją zasobów. Centralny planista ma bowiem poważne ograniczenia poznawcze, które są jeszcze potęgowane przez czynniki o charakterze politycznym czy ideologicznym. Wysiłek zatem, jaki podejmowano w gospodarce socjalistycznej, aby dokonać skoku rozwojowego, był najczęściej daremny, a przynajmniej nie był proporcjonalny do czynionych nakładów. Decyzje podejmowane w ten sposób skutkowały błędną alokacją zasobów społecznych, co przekładało się na akumulację kapitału w przedsiębiorstwach nierentownych i najczęściej także źle zarządzanych (jedno zresztą miało związek z drugim).
Podobny problem może się pojawić także w sytuacji, w której formalnie gospodarka nie ma charakteru centralnie planowanego. Państwo jednak wciąż silnie oddziałuje zarówno na strukturę produkcji, jak i na kierunek i charakter inwestycji prywatnych. Może mieć to miejsce np. poprzez politykę regulacyjną, w ramach której władza państwa (lub inna o podobnym charakterze) niejako wpycha przedsiębiorców w określone inwestycje i niemal wprost definiuje ich wysokość oraz strukturę. Sprzyja temu polityka subwencji i dotacji, która odrywa proces produkcyjny od jego głównego ekonomicznego skutku, jakim jest wynik finansowy.
Z tego typu sytuacją mamy do czynienia obecnie w Unii Europejskiej. W ramach polityki klimatycznej tej wspólnoty dochodzi do wywierania presji prawnej i finansowej na kluczowe gałęzie przemysłu, tak by zmusić je do inwestycji o określonej skali i charakterze. Mamy lub będziemy mieli z tym do czynienia w wypadku: energetyki, transportu, budownictwa czy motoryzacji. Skala tych działań porównywalna jest swoim rozmachem z tym, co działo się w gospodarce centralnie planowanej, chociaż formalnie nikt tego tak nie nazywa.
Jeszcze inny problem z inwestycjami dotyczy proporcji między inwestycjami państwowymi i prywatnymi. W przypadku ekspansji inwestycyjnej państwa dochodzi do efektu wypychania inwestycji prywatnych. Oba podmioty konkurują bowiem o kapitał z tych samych źródeł (zakładamy bowiem, że znaczna część inwestycji finansowana jest poprzez zwiększenie długu publicznego). Państwo dysponuje jednak znacznie lepszym zabezpieczeniem, jakim są przyszłe strumienie płatności podatkowych. To zatem zwiększa jego wiarygodność kredytową i sprawia, że wygrywa konkurencję o oszczędności zgromadzone w bankach i na rynku kapitałowym. Aktualizacja tego ryzyka wiąże się z problemem sygnalizowanym wcześniej, jeśli chodzi o gospodarkę centralnie planowaną. Różnica polega na tym, że może się ono zmaterializować także w systemie kapitalistycznym ze zbyt dużą rolą państwa.
Jest jeszcze inny wymiar tego zagadnienia. Inwestycje państwowe chociaż niejednokrotnie konieczne, mają jednak charakter głównie pasywny. Są to zatem nowe obiekty infrastrukturalne, takie jak drogi, mosty etc. Poprawiają one jakość życia i wpływają na pozycję międzynarodową i atrakcyjność kraju, jeśli chodzi o decyzje alokacyjne podmiotów zagranicznych. Same w sobie jednak nie mają charakteru produkcyjnego, z którym wiążą się przecież głównie inwestycje prywatne. Zbyt duża skala tego typu nakładów może także prowadzić do nietrafionej alokacji zasobów. Przykładem są nikomu niepotrzebne lotniska, czy „basen w każdej gminie”, z których w zasadzie nikt nie korzysta, a które powstały w ramach jakiegoś wielkiego inwestycyjnego wzmożenia ze strony państwa.
Warunki gry
Nie oznacza to jednak, że z tematu inwestycji państwo powinno się całkowicie wycofać. Ma ono przecież do spełnienia istotną rolą jako dostarczyciel dóbr publicznych i z tego obowiązku, także wiążącego się z inwestycjami, nie można go zwolnić. Problemem jest jednak skala i proporcje. Nadmiarowość aktywności gospodarczej państwa stanowi zagrożenie dla mechanizmu wolnorynkowego i może mieć efekt mrożący dla przedsiębiorstw. Z drugiej jednak strony przy ponoszeniu koniecznych nakładów państwo może aktywować potencjał inwestycyjny zgromadzony w sektorze prywatnym. Temu celowi służą inteligentne zamówienia publiczne, które strumień państwowych pieniędzy kierują do gospodarki w taki sposób, że sprzyja on także wzrostowi inwestycji prywatnych. Szczególnie ważne jest przy tym, aby owe zamówienia były realizowane przez podmioty z kapitałem narodowym. Zanegowanie paradygmatu mówiącego o tym, że kapitał nie ma narodowości, nastąpiło dosyć dawno temu. Obecnie wiadomo, że ma on narodowość i to kryterium odgrywa ważną rolę ekonomiczną i polityczną. W naszym przypadku celem powinno być zatem wspieranie polskiego kapitału i takie kierowanie środków publicznych, aby to on się rozwijał i stawał przez to bardziej konkurencyjny.
Państwo ustanawia także warunki prawne, w jakich funkcjonują przedsiębiorstwa. To od decyzji na poziomie legislacyjnym zależy kształt regulacji podatkowych, administracyjnych, czy wielu innych, które w zależności od sektora determinują skłonność podmiotów gospodarujących do tej lub innej alokacji kapitału. To także sprawność aparatu administracyjnego, w tym sądownictwa, ma znaczny wpływ na to, czy firmy będą chętniej czy powściągliwiej zwiększały nakłady związane z rozwijaniem potencjału produkcyjnego. Jeśli natrafią na skomplikowane procedury zwiększające koszty transakcyjne inwestycji oraz wpływające na ich tempo, a zatem na rentowność danego projektu, mogą zrezygnować z ponoszenia dodatkowych nakładów. Podobnie będzie, jeśli w razie pojawienie się jakiegoś sporu sądy nie będą szybko podejmować działań w celu jego rozstrzygnięcia. W Polsce tempo procedur administracyjnych i sądowych wciąż pozostawia wiele do życzenia.
Przewlekłe postępowania skutkują wykształceniem się swoistego tarcia hamującego naturalne procesy gospodarcze, a niekiedy wręcz uniemożliwiające ich zaistnienie. Brak skutecznego mechanizmu sądowego może prowadzić do naruszenia prawa własności i skutkować nieuzasadnionym wzbogaceniem, np. poprzez niemożność wyegzekwowania należnej zapłaty powstałej w wyniku transakcji rynkowej. Arbitralne i nieuzasadnione decyzje administracji z kolei blokować mogą podjęcie potrzebnych i wyczekiwanych inwestycji, takich jak budowa fabryki czy drogi dojazdowej do zakładu produkcyjnego. To wszystko generuje potężne koszty alternatywne i blokuje długookresowy wzrost gospodarczy.
Obecnie w Polsce trwa głośna dyskusja na temat systemu podatkowego i jego roli w gospodarce. Jej oś stanowi kwestia redystrybucyjnej funkcji podatków, poprzez którą państwo chce wyrównywać różnice dochodowe między obywatelami, co „czynić ma cały system bardziej sprawiedliwym”. W tym miejscu przydałoby się oczywiście doprecyzowanie, że ma się to dokonać nie tyle poprzez podatki, ile szerzej rzecz ujmując daniny publiczne, w tym szczególnie składkę zdrowotna. Niektórzy wskazują na to, że składka ta to w istocie zawoalowany podatek. Nie wdając się w szczegóły tych polemik, przyznać trzeba, że w debacie publicznej podatki mają teraz swoje pięć minut.
System podatkowy może mieć także swoje przełożenie na poziom inwestycji w gospodarce narodowej. Poprzez regulacje podatkowe państwo jest w stanie oddziaływać na skłonność podmiotów gospodarujących do inwestowania. Czyni to, ustanawiając ulgi i inne zachęty podatkowe motywujące przedsiębiorstwa do podnoszenia nakładów na rozwój.
W polskim wydaniu trudno wprowadzanie takowych ulg uznać za skuteczne. Przykładem jest polska odmiana tzw. estońskiego CIT. Chociaż w trakcie opiniowania projektu środowiska biznesowe podnosiły, że jego proponowana wersja nie da nic poza wątpliwym efektem propagandowym, projekt został przeforsowany bez istotnych poprawek. W efekcie w 2021 r., czyli pierwszym roku jego obowiązywania, z rodzimej wersji estońskiego opodatkowania zdecydowało się skorzystać zaledwie kilkaset pomiotów. W skali całej gospodarki jest to poziom praktycznie niezauważalny. Ulgi proinwestycyjne w Polsce są niezwykle skomplikowane w aplikacji, stąd skorzystanie z nich wymaga zdeterminowania i gotowości do podjęcia ryzyka podatkowego. To zniechęca wiele firm i sprawa, że wolą unikać proponowanych przez państwo zmian w podatkach, niż potem wdawać się z organami skarbowymi w interpretacyjne przepychanki.
I tu dochodzi do jednego z kluczowych problemów polskiego prawa podatkowego, który ma wpływ także na inwestycje. Chodzi o poziom jego skomplikowania i zmienności. Mówimy tutaj o podatkach dochodowych ale także, a może przede wszystkim, o pośrednich, z podatkiem VAT na czele. Liczne i niezrozumiałe zmiany prawne w obszarze podatków sytuują nasz system w grupie najgorszych pod tym względem w całym OECD.
Rozwiązaniem tego problemu jest już chyba tylko przygotowanie zupełnie nowych ustaw podatkowych, oznaczający prawdziwy reset w tej materii. Taka zapowiedź wynika zresztą wprost z programu rządzącej partii, z którym szła do wygranych w 2019 r. wyborów.
„W zakresie upraszczania prawa w szczególności skoncentrujemy się nad nową ordynacją podatkową, dokonamy wielkiego porządkowania prawa podatkowego. Zaproponujemy nowe ustawy o podatkach dochodowych, krótką i zrozumiałą ustawę o opodatkowaniu rent i wynagrodzeń, ustawę o nowoczesnych uproszczonych regulacjach działalności gospodarczej oraz ustawę o zyskach kapitałowych zachęcającą do inwestycji”[1].
Podobny kierunek działań zapowiadała zresztą, wcześniejsza o trzy lata, Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Tutaj także warto posłużyć się stosownym cytatem, aby pokazać, jaki kierunek sowich działań podatkowych zapowiadali obecnie rządzący:
„Kluczowe znaczenie dla poprawy pozycji Polski pod względem obciążenia regulacyjnego będą miały zmiany w systemie podatkowym. Szczególnie ważne będzie ujednolicenie interpretacji prawa podatkowego, zmniejszenie liczby aktów prawnych, usprawnienie procesów w administracji i systemie sądownictwa, a także zmiany w samym prawie podatkowym. Poza obszarem podatków do obniżenia obciążeń regulacyjnych potrzebny jest generalny przegląd jakości regulacji, eliminacja przepisów, które nie są konieczne do osiągnięcia zakładanych celów, eliminacja niespójności, usprawnienie procedur oraz digitalizacja relacji między sektorem prywatnym i publicznym. W każdej dziedzinie wyzwania związane z deregulacją są inne”[2].
Problem polega na tym, że wciąż nie doszło do przełożenia tych obietnic na działania praktyczne. Potwierdza to zresztą inną dobrze znaną w naszym kraju prawidłowość, mianowicie mamy całkiem spore dokonania w stawianiu diagnoz, ale niezbyt imponujące osiągnięcia we wdrażania zapowiadanych rozwiązań. W efekcie dobrze zapoznane problemy od lat pozostają bez rozwiązania. Można nawet postawić tezę, że ulegają pogłębieniu, mimo solennych deklaracji kolejnych rządów i ich politycznego zaplecza.
Jakie wnioski?
Bariery inwestycyjne w Polsce są dobrze znane i zdefiniowane. Konieczne jest zatem aktywne działanie w kierunku ich likwidacji. Niektóre z nich mają charakter zewnętrzny, wiążą się z politykami podejmowanymi na poziomie Unii Europejskiej. Nota bene zauważyć trzeba, że np. problem przeregulowania gospodarki ma także swoje źródła w prawodawstwie Unii Europejskiej, które dążąc do unifikacji krajowych porządków prawnych, buduje kolejne warstwy regulacyjnych zabezpieczeń, które raczej krępują, niż wspierają aktywność gospodarczą. Za taką aktywność uznać trzeba także szczególnie niebezpieczny dla rozwoju Polski unijny Zielony Ład. Do działań wspierających inwestycje prywatne zaliczyć trzeba przede wszystkim:
- Głęboką reformę prawa podatkowego ujednolicającego i upraszczającego opodatkowanie działalności gospodarczej
- Efektywne i przystępne w aplikacji ulgi podatkowe dla podmiotów zwiększających nakłady na inwestycje (pełne przyjęcie rozwiązań estońskich znanych jako tzw. estoński CIT, bez dodatkowych barier i komplikacji, jakie wpisano w polskiej wersji tego rozwiązania)
- Uproszczenia i usprawnienia związane z wydawaniem decyzji administracyjnych, w tym szczególnie zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzające dotkliwe kary finansowe dla organów przeciągających postępowanie
- Rozwój i działania prowadzące do większej dostępności sądownictwa polubownego (arbitrażowego) jako narzędzie zmniejszania obciążenia tradycyjnego wymiaru sprawiedliwości
- Deregulacja w odniesieniu do działalności gospodarczej, jej przejawem może być np. zasada „one in, one out” (jeden przepis wchodzi, ale inny wychodzi)
- Inteligentne zamówienia publiczne, stawiające na rozwój narodowego kapitału, w tym szczególnie wspierające kooperację mniejszych podmiotów zamierzających wspólnie realizować dane przedsięwzięcie przerastające ich możliwości w wypadku samodzielnego działania.
Bez konkretnych działań najpewniej sytuacji związanej z niskim poziomem inwestycji prywatnych w Polsce nie uda się szybko poprawić.
[1] Program Prawa i Sprawiedliwości 2019: Polski Model Państwa Dobrobytu, s. 51.
[2] Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do roku 2030), s. 31.
